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德国近年来女性生育率有所提高,这有着多方面的原因:一是生育年龄段女性人数增加,这主要得益于战后婴儿潮一代人的子女或孙辈陆续到了生育孩子的年龄;二是外来年轻移民增加的结果;三是女性受妇女解放思想等的影响而推迟生育所带来的“补生效应”。但是,不可否认的是,德国政府尤其是2003年以来所推行的大量家庭政策措施,对提升德国女性生育率,或至少在避免德国女性生育率继续下降方面起到了不可忽视的作用。

2003年,时任德国家庭部长蕾娜特·施密特(社民党)将人口结构目标和劳动力市场目标明确地列入家庭政策议程,这也促成了自21世纪初以来德国家庭政策的变革。如今,德国的家庭政策目标包括:家庭的经济稳定性和社会参与,家庭生活和职业生活的良好协调,子女的幸福与发展,以及实现想要孩子的愿望。由此可见,调整人口结构的目标也明确列入了其中。目前,在德国有150多项与婚姻和家庭相关的配套支持措施,这些政策措施主要是在资金、时间和基础设施三个维度上为女性生育孩子提供或改善基本条件。这些措施中,特别值得一提的有以下内容:

一是子女津贴和子女免税额。两者二选一,由德国财政局根据“对纳税人有利”的原则审核确定。根据德国联邦子女津贴法的规定,一孩、二孩的每月津贴为219欧元,三孩为225欧元,从第四个孩子开始为每孩250欧元。领取子女津贴的请求权可至18周岁,对于接受职业培训和大学学业的孩子则最长可领取至25周岁,没有工作的孩子可领取最高年龄是21周岁。除了子女津贴,对于低收入家庭,还可申领子女补助金,数额为每孩每月最多209欧元,这类人群还可申请教育与社会参与给付(教育救助包),以及申请免除入托费。子女免税额是父母缴纳所得税时的扣除额,每孩的免除额目前为:基本免除额2730欧元,以及子女照管、抚育和培训需求免除额1464欧元。如果父母双方共同估算税额,则免除额翻倍,共计8388欧元。

二是父母津贴。父母津贴分为三种,分别为父母基础津贴、“父母津贴+”以及伴侣特别津贴。父母如果在孩子出生后自己照管和抚育孩子,可领取父母基础津贴,前提是其未从事全职工作(最多每周30小时)。父母基础津贴按生育孩子前的工作净收入的65%给付,实际上取决于生育前后的收入损失(每月至少300欧元,最多1800欧元)。原则上父母每一方可领取至少两个月、最长12个月的父母基础津贴,但是累计最长领取期限为14个月。父母基础津贴只能在孩子出生后的最初14个月领取。为了鼓励父母生育孩子后,从事部分时间制工作,对于2015年7月1日以后出生的孩子,可领取“父母津贴+”。“父母津贴+”的领取期限是父母基础津贴的两倍,如果生育孩子后不工作,“父母津贴+”的数额只是父母基础津贴的一半,但是,如果从事部分时间制工作,则与领取父母基础津贴且同时从事部分时间制工作的给付情形相同。除此之外,“父母津贴+”还规定了一种伴侣奖励的选项:如果父母双方分摊子女的照管,且各自每周至少从事25至30小时的部分时间制工作,他们各自可额外获得4个月的“父母津贴+”。值得一提的是,有幼儿的多子女家庭还可获得“兄弟姐妹特殊津贴”,数额为所享有的父母津贴的10%,对于父母基础津贴而言,这笔特殊津贴至少为每月75欧元,对于“父母津贴+”而言,则至少为每月37.5欧元。

三是父母假期。每个父母有权在孩子满三周岁前,享有最长三年的父母假期,以便照管和抚育孩子。父母假期是雇员对应于雇主的一项请求权。在父母假期期间,享有解约保护,劳动关系续存,只是劳动关系中的主要义务暂停,在父母假期结束后雇员有权回归以前的工作岗位。而且,在父母假期期间,可从事每周30小时以下的部分时间制工作;如果父母双方同时休假,则他们一共可从事每周60小时以内的部分时间制工作。根据过渡期部分时间制工作的规定,父母可以在1至5年内从事部分时间制工作,此后还可回归到以前的全职工作时间。此外,父母还可以将最多24个月的假期推迟到在孩子满3周岁后但满8周岁之前的时段去休。为增加父母假期的灵活性,每位父母都可以将其总的假期分成三个时间段去休假。

四是改善子女照管条件。德国近年来一直在扩建照管位置,尤其是针对3岁以下的幼儿。从2013年8月1日起,满一周岁的孩子均有权获取托儿所或儿童日间护理的资助。德国政府还曾引入“托儿所+”资助计划,支持托儿所更加灵活地设置开放时间,以便支持家庭能更好地协调家庭生活与职业生活。此外,德国还计划到2025年引入小学生全日制照管的请求权。与此同时,德国各级政府也在通过各类资助项目加大对孩子照管机构专业人员的招聘和培训。

德国联邦家庭部委托专业机构做的德国家庭政策措施对生育率影响的评估报告表明,这些措施是有效的,但是对女性生育子女的决定只是起到有限的以及间接的影响。首先,这份评估报告得出的宏观层面的结论是:生育率的大多数影响因素与父母个人的生活背景(比如,合适的伴侣、有保障的工作、自己的家庭体验、受教育程度等)有关,家庭政策对此至多起间接影响。其次,家庭政策措施与社会上对家庭的看法相互影响,前者可以促进社会上对家庭的态度朝积极方向转变并促进女性做出生育孩子的决定,而后者也会影响到家庭政策措施的出台与设置。再次,家庭政策措施对生育决定要想发挥积极影响,必须是其他相关政策(包括住房、社会福利、劳动力市场、教育和卫生政策等)一起发挥合力。最后,女性的生育决定还受到社会规范和政治法律因素的影响,例如,包括政策所确立的框架条件的可靠性,以及男性和女性同等参与职业生活与家庭生活的可能性。

从前述家庭政策措施的微观影响来看,评估报告认为,与家庭相关的时间、金钱与基础设施方面的配套支持措施通过降低子女的直接成本以及女性生育的机会成本,可以影响女性的生育决定。具体到单项措施,评估报告指出,在短期影响方面,父母津贴以及子女津贴或子女免税额可以对女性生育决定起到显著影响,但是,大多数家庭政策措施的短期影响是中性的。不过,从长期视角看,对于子女照管给予补贴,这对于提高生育率的效果最大,它可以提高家庭生活与职业生活之间的协调程度,而女性就业所带来的家庭收入的增加又会刺激家庭生育更多孩子。此外,子女津贴和子女免税额从跨生命周期的角度看积极影响也很大,甚至超过了父母津贴的效果。但是,从政府承担成本的角度看,父母津贴相对于子女津贴和子女免税额而言更有效率,这是指测算下来,所投入的每一欧元对生育率的拉动作用更大。

另外,评估报告还指出,与德国一直到2006年以前支付的、领取期限更长的子女抚育津贴相比,父母津贴支持女性更快地回归职场,这对于女性的中长期职业前景规划将带来积极影响。国际比较发现,更长的父母抚育假期会强化性别之间的传统劳动分工,给女性的(再)就业带来负面影响,而女性选择长期在家不工作,反而不能提高生育率。

德国覆盖各领域的家庭友好型政策措施

德国的家庭政策是社会政策的重要组成部分,如上所述,家庭政策措施也已经渗透到了其他政策领域。不仅如此,德国在各个政策领域都实施了家庭友好型政策措施,它们为德国生育率的提升打下了一个全面的基础。

例如,在税法方面,德国实行夫妻缴税优惠制度,它使得夫妻双方可以共同缴税,这一措施特别对于夫妻双方收入差异大的情形会带来少缴税的优惠。因此,这项制度有利于夫妻中有一方(往往是妻子)不工作或只是从事零工,以便能更好地照管、抚育孩子。但是,这项政策也存在一些争议,因为它鼓励夫妻一方拥有高收入,而另一方几乎不工作。

在住房领域,德国人主要是选择租房,而不是拥有自有住房。一份全球消费者调查显示,德国的租房率目前达到了64%,这意味着德国租房居住的比例达到了近三分之二。德国强有力的租户保护规定以及相对稳定的租金水平,也有利于降低平均收入相对较低的家庭的生活成本。此外,多子女家庭由于家庭平均收入低,因此,也更容易获得租赁社会保障房所需申领的“居住资格证”。但是,德国近年来也在鼓励年轻家庭购买或建造首套自有住房,为此,例如,在2018年1月1日至2021年3月31日期间,德国引入了子女建房津贴,据此,每个家庭或单独抚育者可以获得每个孩子12000欧元的建房或购房补贴,这一补贴分10年支付,每年1200欧元。子女建房津贴受到了中等收入年轻家庭的欢迎,新建房屋的增加也缓和了租房市场,抑制了大城市的租金涨幅,但是,也有批评声音认为,由于建房或购房成本很高,政府发放的补贴只是杯水车薪,拉动效应有限。

在社会保障领域,考虑了有子女家庭的特别负担。例如,领取失业保险金时,有一个或多个孩子的失业人员领取的失业保险金为其上一年净工资的67%,无孩者只有60%。又例如,在法定医疗保险中实行家庭联保制度,家庭中无收入或每月收入低于470欧元的家庭成员(配偶或子女)可以享有家庭联保,而无需缴纳保险费。在护理保险中,目前的保险费率为总收入的3.05%,23岁以上没有孩子的投保人需支付0.25%的无子女附加保险费。

在教育领域,德国在一些联邦州也有多子女优惠政策。例如,德国曾经在一些联邦州征收过大学学费,当时在巴登-符腾堡州规定,如果家庭里有多个子女就读大学,那么从第二个孩子起就可免除学费。不过,德国此后在所有联邦州都废除了大学学费。在交通领域,许多交通运营商有给予带子女家庭的优惠票价或“家庭票”。

由于在德国各个政策领域均包含有家庭友好型政策措施,这些措施改善了德国生育子女的文化,提升了社会各界的家庭意识,无疑为德国生育率的提升提供了一个良好的社会基础。

德国鼓励生育的措施对我国提高生育率的启示

为改善我国人口结构、积极落实应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势,2021年5月31日,中共中央政治局召开会议指出,进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。虽然德国生育率一直处于低水平,从欧洲比较看,德国的生育率也低于法国、英国、瑞典等国,但是,德国尤其是近年来出台了一系列旨在提高生育率的家庭政策措施,并就各项措施对于女性生育决定的影响做了深入而又系统的跟踪研究,而且德国在各政策领域实施了普遍的家庭友好型政策措施,因此,德国在提升生育率方面的政策措施的得失可给我们提供一些有益启示。

总体上,我们要对生育配套支持措施发生作用的条件和范围有清醒而又积极的认识。德国联邦人口研究所研究主任马丁·布亚德博士汇总了有关家庭政策措施,需要重申的是,这里所指的家庭政策措施已经延展到了其他政策领域。马丁·布亚德博士在德国国别研究报告(微观研究)和跨国比较研究报告(宏观研究)的综合报告中,提出了有关七个家庭政策措施效果的论点,分别如下:

一是家庭政策措施对于家庭是否生孩子是有影响的,但是,生育率无法直接通过家庭政策调控。二是一些家庭政策的基础条件,例如,优质照管可能性的提供或高的货币给付,可以帮助年轻人做出要孩子的决定。三是家庭政策措施对不同的年龄、教育和收入群体的作用各不相同,效果对于组建家庭还是生育二孩或三孩也是不同的,对于组建家庭与否,父母更关心职业生活与家庭生活的协调问题;对于生育二孩或三孩,则更关切转移支付和住房。四是家庭政策措施的作用因各国国情不同而各异。生育孩子后的女性回归劳动力市场既可以像北欧国家那样通过提高公共就业率和劳动力市场保障,也可以像美国这样的高度灵活的劳动力市场来调节。五是与家庭相关的措施并非各自起作用,而是互为条件的,对此需要税收、劳动力市场、教育和地方政策措施的协同配合。例如,全面的全日制幼儿照管必须与中小学的全日制照管相配合。因此,各国政府都需要推行跨部委的、整体性的家庭政策战略。六是家庭政策措施的作用经常有显著的时间延迟,这意味着家庭政策战略必须作为长期战略设置,而不能期望立竿见影,例如,致力于家庭生活与职业生活协调的措施仅有宣传是不够的,而且还需要雇主和地方基础设施方面的调整,以及周围人的认可。七是家庭政策措施的制定不应仅仅以人口结构的调整为政策目标,这是因为家庭政策措施所追求的其他目标,比如,子女与家庭的幸福也经常是与人口结构调整的目标相促进。

就具体借鉴德国家庭政策措施的建议而言,我们必须看到,以调整人口结构为导向的家庭政策措施的着力目标,应在于为家庭提供物质保障、改善家庭生活与职业生活之间的协调以及提供实现要孩子愿望的可能性,这些目标需要通过时间、金钱和基础设施三个方面的政策措施来落实。尤其是以下家庭政策措施对于调整人口结构是重要的:提供部分时间制工作的可能性,改善学校和学前照管,给予子女津贴和子女免税额、父母津贴以及给予多子女家庭特别转移支付。

但无论如何,时间、金钱和基础设施这三个维度的政策措施必须在效果上相互补充,并非某一个单项措施就能在短期内起作用,而且,家庭政策领域的措施需要其他政策领域也制定家庭友好型政策措施加以配合,例如,税收政策、住房政策、社会保障政策、教育政策以及交通政策等。只有多领域措施发挥合力,才能在长期内带来提高生育率的效果。

在我国放开“三孩”生育的背景下,对多子女家庭的促进更应该成为配套支持措施的中心目标,资金上的扶持固然重要,但是多子女家庭文化的营造以及基础设施的相应改善则更为重要。德国的经验表明,对于年轻女性,尤其是受过良好教育的女性而言,职业参与机会的提供具有重要意义。要想办法结合多子女父母的时间需求,提供相应的协调职业生活与家庭生活的可能性,此外,相应的基础设施也要跟上,这包括多子女的入托和上学问题,以及针对多子女家庭的居住空间的提供,包括在社会保障房租赁上的优先权和购房上的补贴。总之,生育政策的优化,需要各个相关部门共同施策,各个社会行为体发挥合力。

2003年全国人口和计划生育形势分析报告

一 2003年人口变动分析及人口计划执行情况

（一）生育水平分析

第五次全国人口普查数据公布后，学术界和有关部门从多个方面推算了20世纪90年代以来的实际生育水平。总体上看，国内外普遍认为，中国妇女的生育水平已低于更替水平，近几年来保持在1.8左右，与国家人口和计划生育委员会历年综合分析结果比较一致。中国已基本普及9年义务教育，小学适龄儿童入学率在99%以上。利用历年小学入学人数，考虑儿童死亡因素，可以测算近几年的出生人数。

据此测算的1991～1996年出生人数与国家统计局根据当年人口变动抽样调查公布数十分接近，累计出生人数两者相差不到2%。计算表明，此期间中国妇女的总和生育率水平为1.73～1.77。中国人口与发展研究中心、中国人民大学等单位还利用间接估计技术等方法估计1993～2002年中国妇女的生育水平在1.67～1.77之间。联合国人口基金、美国人口咨询局等有关机构估计中国妇女生育水平为1.8～1.9。与其他国家相比，中国妇女的生育水平远低于世界不发达地区，相当于世界较发达地区1993～1994年水平。

1991～1996年计划生育统计报表显示,1991～1996年累计出生人数为9414万人，比基于小学入学人数推算的出生人数少27.3%。计划生育统计报表数据表明，20世纪90年代中期以来全国妇女总和生育率水平十分稳定，波动幅度不到0.05；受妇女年龄结构变动的影响，出生人数逐年下降。从这些情况看，尽管《人口与计划生育法》发布后一些地方在新制定的《计划生育条例》中取消或放松了对晚婚、晚育和生育间隔的要求，但是，全国生育水平并未因此上扬而导致出生“堆积”现象。2003年，按生育水平保持在1.7～1.8之间计算，全国出生人数为1700万～1800万人。

（二）人口计划执行情况

第五次全国人口普查数据中，低年龄组（0～9岁）人口存在一定程度的漏报；而20～45岁年龄组人口既有漏报，又有重报，但主要体现为重报；46岁以上人口数据质量很好，与前两次人口普查数据非常吻合。为准确把握人口总数，我们对2000年各年龄组的人口做了以下处理：根据经过上述调整的1991～2000年出生人口，计算得出2000年0～9�岁人口；根据第四次全国人口普查10～35岁人口，使用年龄移算法推算2000年20～45岁人口。调整后的2000年末总人口为127746万人，比国家统计局公布数高出约1000万人。以此为基础进行推算，2003年全国出生率为13.09‰～13.83‰，自然增长率为6.38‰～7.11‰，人口计划可以完成。

二“十五”人口与计划生育事业发展规划执行情况

“十五”规划时期已经过半。检查、评估前3年全国人口与计划生育事业发展规划执行情况，发现、揭示规划执行中的主要问题，对于全面完成“十五”规划目标，促进人口和计划生育事业持续健康发展具有重要的指导意义。

（一）前三年的主要进展

2001～2003年，全国人口增长继续得到有效控制，人口和计划生育事业发展态势良好，改革创新力度进一步加大，初步建立了以人的全面发展为中心,与社会主义市场经济相适应的依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制。

(1)生育水平保持稳定。综合计划生育统计报表、“十五”中期评估调查及其他数据分析，2001～2003年全国妇女总和生育率水平稳定在1.8以下。预计2005年末总人口在13.24亿人以内，年均新增人口不超过935万人，年平均人口增长率不超过7.1‰，“十五”人口计划可望顺利完成。

(2)基层基础工作进一步得到巩固和加强。在2003年“非典”肆虐的紧要关头，全国人口计生系统充分发挥工作网络和信息网络健全的优势，成功开展农村跨省流动人口调查，为防范“非典”疫情向农村地区蔓延做出了贡献，得到了党中央、国务院、有关部门和社会舆论的充分肯定。在此过程中，人口计生工作队伍进一步得到锻炼，人口计生信息化建设取得积极进展。截至2003年6月底，全国各级人口计生部门已配备计算机6万多台，84%的乡（镇、街道）计生部门配备了计算机，66%的乡（镇、街道）建立了育龄妇女个案信息库，43.5%的乡（镇、街道）与县级建立了以拨号上网为主要方式的网络连接，分别比2002年提高14个、6个和12个百分点。23.4%和56.7%的县级计生部门分别以专线联网和拨号上网的方式与地市建立了网络连接，两项合计，县级与地市级联网的比例比2002年提高24个百分点。近两年的“两省调查”发现，多数村级专干报酬能够基本落实。从2000年开始，国家人口计生委和国家发改委分两期实施计划生育流动服务车项目，国家和省级共投入专项资金4.8亿元，为全国2404个县（市、区）配备计划生育流动服务车，使县级计划生育技术服务直接延伸到村，增强了服务的可及性。许多地方积极推进基层人口计划管理改革，将一孩审批制改为登记备案制，将按指标生育的管理模式改为按政策生育，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督，深受广大群众的欢迎。中国/联合国人口基金生殖健康项目县还在取消生育指标方面进行了卓有成效的探索。全国“三为主”工作会议胜利召开，“三为主”方针进一步巩固和发展。

(3)人口和计划生育综合治理局面进一步形成。全国十届人大一次会议通过了中央关于国家人口和计划生育委员会更名和职能调整的决定。国家人口计生委更名后，增加了“加强人口规模、趋势、素质、结构等人口和计划生育重大问题的战略性、前瞻性研究，制定人口发展规划和政策，推动人口和计划生育工作的综合治理，促进人口与经济社会协调发展”的职能，这标志着人口和计划生育工作进入新阶段，人口问题综合治理揭开新篇章。

2003年7月，随着“非典”疫情逐步解除，国家人口计生委在“全国防‘非典’流动人口数据上报专用系统”的基础上拓宽功能，初步建立“全国流动人口计划生育信息交换平台”，促进流入地和流出地之间计划生育信息的异地交流与共享，推动对流动人口计划生育管理与服务“全国一盘棋”机制的建立。各县（市、区）可直接通过该平台交换流动人口的个案信息。截至11月20日，全国1168个县（市、区）发布流入人口信息183212条，涉及2832个人口流出县（市、区）。流出地对流入地信息查询的反馈率为54％，远远高于传统寄信交换流动人口信息方式，信息沟通的时效性也空前提高。通过本信息平台建设，初步实现了流动人口信息异地查询，这是人口和计划生育信息化建设的重大突破，是流动人口计划生育管理方式和工作方法的重大变革。

农村地区早期实行计划生育的夫妇逐步进入老年期。测算表明，2003年进入老年的独生子女和双女户父母人数已达156万人。在家庭养老的现实条件下，同多子女家庭相比，独生子女家庭和双女户家庭在生产、生活和养老方面面临的困难要大得多。特别是子女伤病残及意外死亡的农村计划生育家庭，生活极度困难，境遇极为凄凉。如果国家不及时采取必要的扶助和补偿措施，这部分曾经积极响应国家号召自愿实行计划生育政策的家庭势必要成为农村地区一个新的弱势群体。在有关方面的支持和参与下，国家人口计生委正在积极争取“农村计划生育困难家庭扶助计划”国家立项，对2001年前实行计划生育的独生子女和双女户父母给予必要的经济资助，力求从制度层面解决计划生育家庭养老保障问题，完善现行计划生育政策。

2001年四部委联合下发《关于落实向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕节育技术服务的通知》后，农村计划生育基本手术免费落实率大幅度提高。“十五”中期评估结果表明，2001年10月1日以来采取避孕措施的妇女，计划生育基本手术免费落实率已达84.5%。宁夏、云南、甘肃、贵州等省加大了奖励农村独生子女户、两女结扎户和自愿放弃生多孩的少数民族家庭的力度。

(4)计划生育宣传教育进一步深化。各地广泛深入开展“婚育新风进万家”活动、“关爱女孩”活动、《人口与计划生育法》宣传活动。“十五”中期评估结果表明，全国94个调查县（市、区），计划生育宣传品入户率平均为95％（中位数），育龄夫妇计划生育知识知晓率平均为89%（中位数）。

(5)积极推进以技术服务为重点的优质服务。计划生育/生殖健康基础和应用研究以及避孕节育、出生缺陷干预、生殖道感染等“三大工程”取得积极进展，避孕方法知情选择稳步推行。

由国家人口计生委组织的国家科技攻关计划生育重点项目“计划生育和优生优育关键技术的研究”正在顺利进行，前3年投入达1050万元。Gestodene一根型皮下埋植剂、米非司酮紧急避孕药和抗早孕新药复方米非司酮等一批新药已经申报或已获得国家新药批准文号。“十五”中期评估结果显示，2001年以来生育和正在怀孕的农村妇女，68.2%的人接受了出生缺陷检查和咨询；在接受出生缺陷检查的妇女中，73.1%为B超检查，1.3%采取了羊水检测法。接受县、乡计划生育技术服务机构妇科检查的妇女，检查出生殖道感染、子宫肌瘤、乳腺疾病等妇科疾病的占23.6%，其中，接受县、乡计划生育技术服务机构治疗的占78.0%，转诊到医院的占22.0%。2001年以来有过生育行为的现避孕妇女，自主选择避孕方法的比例很高（见表�A-9�）。

(6)基本形成依法管理、优质服务的制度框架和工作机制。“一法三规”及其配套规章先后颁布实施，全国28个省（区、市）新修订了《人口与计划生育条例》，国家人口计生委联系有关部门联合制定、发布《关于综合治理出生人口性别比的意见》和《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工中止妊娠的规定》，基本形成中国计划生育法律法规体系。19个人口与计划生育综合改革试点地市在综合管理、优质服务、利益导向、考核评估、能力建设以及政府职能转变等领域取得了重要阶段性成果。多数群众对计划生育依法行政、宣传教育、技术服务等工作表示满意，满意度都超过75%。

（二）存在的突出问题

(1)对实行计划生育家庭的奖励优惠措施难以落实。《农村计划生育家庭的养老问题与对策研究》四省调查结果表明，农村计划生育奖励优惠措施落实情况很差。据计划生育统计报表，近些年来，独生子女领证率始终在较低水平徘徊。例如，1990年为18.1%，到2003年也仍然只有21.8%。与其他各项计划生育工作相比，群众对“奖励优惠措施落实”的满意程度最低，表示满意的只有45%。

(2)出生性别比升高势头尚未得到有效遏制。中国的出生性别比异常偏高，主要是人为干预的结果。只有女孩、没有男孩的妇女，下一胎生育男孩的比例畸高。从计划生育统计报表数据可以看出，2003年全国多数省份出生性别比仍然普遍严重偏离正常水平，与2000年相比，并未出现下降趋势。应高度重视的是，第四次和第五次全国人口普查数据表明，10年来，城镇地区的二孩和多孩出生性别比均高于农村地区。

中国出生性别比从1984年前后开始偏高，1985～1991年恰好出现第三次出生高峰，年均出生人口在2200万人以上。1984年以后出生的人群正在逐步进入婚育期。由于出生性别比长期异常,婚龄人群绝对规模庞大而导致的婚姻挤压效应将在近期显性化，男女婚龄差趋于增大，年轻女性以婚嫁为目的由西部向东部、由农村向城市、由欠发达地区向较发达地区的流动量将进一步增加。

(3)育龄群众尤其是未婚青少年的生殖健康知识水平和服务水平有待进一步提高。无论是在城镇还是乡村，育龄妇女对所采取的避孕方法可能发生的副作用了解程度都不够。2001年全国计划生育/生殖健康调查发现，采取避孕针剂、避孕套、外用药具的育龄妇女知晓紧急避孕的比例分别为17.12％、44.34%和30.29%。知道在哺乳期间不能使用口服药和避孕针剂的妇女所占比例，农村只有47.8%，城镇为75.0%。接受人工流产（包括药流）的12327人次中，有6413人次是在避孕状态下发生意外妊娠的，占流产人次的52.0%，避孕有效率有待提高。

中国目前正处于艾滋病聚集流行阶段，但是，育龄群众对艾滋病知识掌握情况堪忧。据2001年全国计划生育/生殖健康调查，育龄妇女未听说过艾滋病的比例，城镇为6.6%，农村为34.3%；知道艾滋病不能治愈的比例，城镇为78.1％，农村为60.0％。听说过艾滋病的农村育龄妇女，从专业技术人员获知的只占5.2％。

计划生育男性参与程度还很低。近几年，现避孕育龄夫妇中，采取男性避孕方法的比例很低，约为13%。2001年全国计划生育/生殖健康调查结果表明，丈夫经常参加生殖健康/计划生育知识培训的仅占2.4%，偶尔参加的占18.6%，从不参加的占79.0%。丈夫的态度及其配合状况会直接影响避孕效果和妇女的满意度。使用避孕措施但遭到丈夫反对的妇女，表示“满意”、“基本满意”和“不满意”的比例分别为39.0%、29.2%和31.8%；丈夫不反对的妇女，对应的三项比例分别是78.5%、18.3%和3.2%，两者差别极其显著。

尽管青少年婚前性行为已越来越普遍，但是，目前对未婚青少年的生殖健康服务还很欠缺，远远不能满足需求。2002年的一项针对做人工流产的2000多名未婚少女的调查显示，她们当中只有不到一半的人使用过避孕套，而坚持每次都使用的只有不到9％。2003年在北京的一项调查显示，青少年对生殖保健的心理咨询服务有较大需求。

(4)流动人口现居住地管理与服务机制尚待完善，手术免费和优惠政策落实率低、管理与服务不到位。2003年初人口规划司联合政法司在全国范围内（西藏自治区除外）调查了2002年曾经流动到户籍地所在县以外、且流出时间不低于3个月的已婚育龄妇女。调查表明，在流入地做过计划生育手术的妇女，手术免费的比例很低。即79%的人自己支付，15%的人由流入地计划生育部门支付，3%的人回户籍地报销，1%的人由用工单位支付，2%的人自己支付一部分、报销一部分。得到过流入地免费发放的计划生育宣传资料的占61.6%；一孩流动妇女中领取独生子女父母光荣证的比例为32.7%，比全国平均水平低22个百分点（2001年全国计划生育/生殖健康调查结果）；不符合政策生育的妇女中，未缴纳社会抚养费的占23.1%；流动人口的社会抚养费主要由户籍地征收，在流入地缴纳社会抚养费的仅占0.6%。跨省流动人口按规定在流出地办理全国统一的《流动人口婚育证明》，且在流入地被查验的比例不到1/4。

此外，一些地方领导对稳定低生育水平的长期性、复杂性和艰巨性认识不足，滋生盲目乐观和麻痹松懈情绪，兼之近年来人口与计划生育目标管理责任制考核评估体系的边际效益下降，从而导致人口控制力度减弱。这种状况亟待改变。

三当前和今后一个时期人口发展面临的突出矛盾和问题

今后一个时期，中国总人口、劳动年龄人口、老年人口、流动人口4个高峰相继到来,且相互叠加，人口数量、质量、结构、分布问题交织，经济社会转轨时期不稳定因素增多，人口与发展问题更趋复杂，实现人的全面发展、统筹人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的任务更加艰巨。

（一）人口数量与资源、环境矛盾依然尖锐，稳定低生育水平的内在机制尚未形成

(1)人口持续增长与可持续发展之间的矛盾。人口自身发展的客观规律决定了今后一个时期中国人口仍将保持“低增长率、高增长量”的发展态势。预测显示，尽管中国妇女生育水平已降至较低水平，但受第三次全国出生高峰期出生人口逐步进入婚育期的影响，20世纪前20年，中国年均净增人口仍将达800万～1000万人。2020年全国总人口将上升到14.5亿～14.9亿人。

中国目前正处于工业化的中期阶段。发达国家的经验表明，在工业化中期往往面临人口高增长的压力，经济社会发展面临的困难和不确定性增多。发达国家摆脱“人口陷阱”的基本路径是，提高农业劳动生产率，将农业剩余转化为大量资本，促进工业化和城镇化,待实现工业化后再以工业剩余反哺农业。在中国，由于人多地少的矛盾十分尖锐，土地规模经营和集约化程度低，劳动生产率难以提高，农产品价格在国际市场缺乏比较优势，微薄的农业剩余难以为工业化提供资本积累。二元经济结构的转型期长，不适应人口增长的要求,工业化、城镇化发展滞后，不足以解决巨大的人口转化问题,作为后进国家，中国必须走有中国特色的新型工业化和城镇化道路。

中国资源环境对人口的承载力十分有限，生态环境质量总体上仍呈恶化趋势。不适宜人类居住的盆地、山地和高原地区占总国土面积的78％以上，1/5的人口居住在海拔高度在500米以上生存条件较差的地区。水土流失总面积达367万平方公里，占国土面积的38%；沙漠面积已达262万平方公里，占国土面积的27%；有4亿人口被笼罩在荒漠化的阴影之中。人均耕地、淡水、矿产资源占有量只有世界平均水平的42％、26%和50％，与发达国家的差距更大。2003年下半年，主要粮食价格上涨，人口与粮食问题再次引起社会广泛关注。由于生态脆弱、环境恶化、人地关系紧张，西北、西南10省（区、市）已成为全国人口超载最严重的地区。

(2)稳定低生育率的迫切性与低生育率不稳定性之间的矛盾。全面建设小康社会的奋斗目标要求继续严格控制人口增长，妇女生育水平低于1.8，2020年全国总人口不超过14.8亿人。但是，目前稳定低生育水平的内在机制尚未形成。

首先，群众对子女数量、性别的内在需求与现行生育政策的规定存在较大差距。2003年国家人口计生委“关爱女孩行动”调查和《农村计划生育家庭的养老问题与对策研究》调查数据表明，70％的农村夫妇认为最理想孩子数为两孩，还有少数人希望生更多的孩子。据2001年全国计划生育/生殖健康调查，即使是在城镇地区，只有一个女儿的妇女中，41.3％的人希望有“一男一女”，10.6％的人想要生两个以上子女。调查表明，农村普遍存在不生男孩不罢休的倾向。

其次，计划生育激励机制“软化”，约束机制弱化，生育行为依然存在强烈的“外部性”，计划生育宏观效益与微观效益、集体效益与个体效益、长远效益与近期效益之间的矛盾突出。各地规定了一系列对计划生育家庭的奖励优惠措施，但是，从性质上讲，这些措施都是鼓励性和引导性的，缺乏保障性和制度化，没有从根本上满足计划生育家庭增加收入和养老保障的需求。上面的分析还表明，即使是这些有限的奖励优惠措施，也没有得到很好的落实，计划生育激励效应不断减弱。另一方面，各地普遍反映，对超生户处罚力度不够，社会抚养费征收困难，约束力不断下降。据《农村计划生育家庭的养老问题与对策研究》调查，对农村计划生育超生户征收社会抚养费的比例为87％，平均（中位数）征收1200元，只占应征缴数额（2000元）的60%，不及2002年农村人均纯收入（2476元）的一半。

生育行为的外部性，决定了个人理性与集体理性的不一致性。实行计划生育有利于提高全社会的收益，对整个社会而言，“理性”的决策是不超生。由于缺乏有效的制度安排，计划生育超生户的长期收益要高于计划生育户，因此，对单个家庭而言，“理性”的决策是选择超生。典型调查发现，群众普遍存在求胜恐亏、相互攀比的心理，少数干部亲属或“能人”超生往往刺激其他人群超生。

（二）劳动年龄人口数量巨大，就业形势十分严峻

在低生育水平条件下，随着第三次全国出生高峰期出生人口逐步达到劳动年龄，今后一段时间中国劳动力供给进入最丰富、人口抚养负担最轻的历史时期，为经济快速增长创造了非常有利的人口环境。预测表明，15～59岁人口将于2013年达到最高值9.34亿人，人口总抚养比于2008年达到最低值46.56%。人口再生产类型快速转变所产生的人口“红利”——丰富而廉价的劳动力资源——为中国参与国际分工提供了强大的竞争优势，也为今后一个时期中国抓住可以大有作为的重要战略机遇期创造了良好的人口环境。中国劳动力资源的优势不仅体现为数量优势，而且体现为一定的质量优势。2000年，中国15岁以上人口平均受教育年限达到7.85年，高于世界6.66年的平均水平，比发展中国家高2.72年。由此可见，中国已经具备了从人口大国演变为人力资源强国的基础条件。

应看到，劳动力资源丰富并不会自动转变为现实的生产力，相反，现阶段有效开发劳动力资源的任务十分艰巨。这是因为：

第一，中国可以享受人口“红利”的时间不到20年。由于人口快速老龄化，老年抚养比迅速上升将导致人口“红利”逐渐转向人口“债务”，15～20年后，中国将面临抚养比大幅上升的严峻挑战。

第二，中国的劳动力素质并不具有绝对的优势。2000年中国劳动年龄人口平均受教育年限，比美国、日本低5年，比韩国低3年，也低于其他13个转型国家。25～64岁人口中高中及以上文化程度者所占比例，美国、韩国分别为87%和66%，中国仅为18%。中国每百人中大专以上文化程度者不足5人，远远低于美国35人和韩国23人的水平。从绝对数量看，中国还有974万15～39岁青壮年文盲。同时，中国的劳动力素质还存在较大的地区差异。2000年，农村15岁以上劳动力人口平均受教育年限为6.85年，比城镇低2.75年；农村15岁及以上人口中，小学及以下文化程度占52.3%，文盲占11.6%，分别比城镇高出30个和7个百分点；高中及以上人口只占7.7%，比城镇低33个百分点；大专以上学历人口不足1%，比城镇低12个百分点。

近年来，农村教育投资的报酬率下降，儿童辍学和流动儿童基础教育问题没有得到很好解决，不利于未来劳动力整体素质的提高。农村教育投资收益低，致使农民教育投资倾向减弱。尽管中国小学入学率达到99%，但一些地区特别是边远农村地区存在着非常严重的中小学生辍学现象。第五次全国人口普查发现，小学辍学人口占15～19岁人口的9％左右，其中87％在农村。2000年，全国小学五年保留率在95%以上，但是西部地区只有85.5%；全国初中三年保留率为90.1%，西部地区为87.5%；全国初中升高中的比例只有51.2%。2003年国务院妇女儿童工作委员会对9个城市流动儿童基础教育调查结果显示，6周岁流动儿童中有46.9%没有接受入学教育，有近20%的9周岁孩子还只上一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的人分别占相应年龄流动儿童的31%和10%。

第三，劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾并存，就业压力居高不下。农村剩余劳动力高达1.5亿～2.0亿人。在城镇，就业压力不仅来自劳动力数量快速增长，而且来自农村剩余劳动力转移和城镇失业下岗人员增加。长期居住在城镇的农村劳动力约7000万～9000万人，占城镇就业总量的1/3以上。1998年至今，国有企业从业人员从7100万减少到5000万。但是，在劳动力需求方面，受经济结构调整和企业提高效率的影响，经济增长对就业吸纳能力递减。在20世纪80年代，GDP每增加一个百分点可增加240万个就业岗位，到90年代，GDP每增加一个百分点只能增加70万个就业岗位。劳动力供给过剩和就业需求相对不足导致城镇就业变得越来越困难。2000年城镇实际失业率达8.3%，已经高于7%的国际警戒线。与此同时，劳动参与率已下降到非常低的水平（65%），1970万人退出了劳动力市场，如果将这部分“遭受挫折的劳动者”算做失业者，则城镇失业率还会再增加一倍。2000年，全国城镇就业率只有62%，意味着有38%的劳动年龄人口处于不工作的状态。2000年，城镇失业率超过10%的省份达10个，分别是：辽宁17.68%，黑龙江15.43%，天津13.96%，海南13.42%，吉林13.88%，青海12.30%，上海11.99%，内蒙古11.35%，重庆10.76%，江西10.33%。

目前，城镇贫困人口累计约3000万人。人口就业不足或低收入水平就业是形成和加剧贫困的重要原因。

（三）老龄化和高龄化对经济社会发展带来严峻挑战

中国将是世界上继日本之后的又一个人口老龄化速度极快的国家。未来50年，中国老年人口增长可分为3个阶段：第一个阶段是平缓增长阶段。2000～2027年，65岁及以上人口将从现在的不足1亿增加到2亿以上，年均增加400万人，老年人口比例约14％。第二个阶段是急速增加阶段。2028～2036年，65岁及以上人口将由2亿增加到3亿以上，年均增加1000万人，老年人口比例为20%左右。第三个阶段是基本平稳阶段。2037～2050年，65岁及以上老年人口由3亿增加到3.35亿人，年均增加260万人，老年人口比例达到23%。

人口老龄化表现出由沿海到内地、从农村到城镇的区域差异。第五次全国人口普查结果表明，上海、北京、天津、重庆人口老龄化最为迅速，2000年65岁及以上人口比例分别为11.53%、8.36%、8.33%和7.90%。其他东部省份如江苏、浙江、辽宁、山东等发达地区也都率先进入了老年型社会，中西部特别是西部省区人口老龄化程度相对较低。乡村老龄化程度高于城镇。东部发达地区除直辖市以外，乡村的老龄化程度都明显高于城镇；而在西部地区，城乡差别不大，青海、宁夏等地则是城镇高于乡村。

与发达国家不同，中国人口老龄化是在社会经济基础相对薄弱的条件下快速发生的，这对全面建设小康社会构成严峻挑战。主要表现为：

(1)家庭和社会养老、医疗负担十分沉重。在人口平均期望寿命增加的同时，非健康（或带病）寿命，特别进入老年后的非健康寿命也在增加。中国目前的平均期望寿命已达到71岁，但是人口的健康寿命只有63岁，也就是说，平均每个人有8年的时间是不健康的，长期护理的费用激增。随着人口高速度、大规模老化，家庭和社会用于养老和老年医疗卫生的资源急剧增加。同时，就业压力长期存在，实际退休年龄下降，进一步加大了社会和家庭的养老负担。与多数国家相比，中国法定退休年龄是比较低的。近些年来，还出现实际退休年轻化的趋势。中国社会科学院

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